Le « New Public Management » est mort! Quels sont les nouveaux paradigmes du management public? – Smart Gouvernance

Les administrations de demain seront confrontées à des territoires différents. Autrefois définis par le sol et les lois, il deviennent maintenant fonctionnels et à géométrie variable sous l’influence du digital. Le paradigme du new public management est peu à peu transformé en « we » public management. Finalement, le changement est aujourd’hui permanent et se doit d’être anticipé et accompagné par des structures appropriées.

Ce billet fait partie d’un corpus qui sera publié ici tiré d’articles du rapport «Smart Gouvernance» par Xavier Comtesse et Giorgio Pauletto (2011).

Le «new public management» portait la promesse de changer la bureaucratie traditionnelle en une administration orientée vers les résultats et l’efficience. Les fonctionnaires étaient mobilisés par cette vision mettant en avant l’orientation vers les clients. Aujourd’hui, malgré de très nombreuses réalisations et de véritables succès, le mouvement s’est totalement essoufflé. Il est devenu moribond, remplacé déjà par de nouvelles pratiques ou conceptions.

D’abord, il faut comprendre les raisons intrinsèques de cet abandon progressif du «new public management» avant de pouvoir énoncer quelques pistes fortes pour relancer de nouvelles réformes administratives qui restent, à l’heure de la compétitivité globale, toujours d’actualité. Les spécialistes des systèmes administratifs évoquent une bonne dizaine de raisons à cet échec:

  1. un citoyen n’est pas un client. Penser au citoyen comme «client roi», c’est sans doute méconnaître la complexité du statut du citoyen qui a certes des droits mais aussi des obligations sociales;
  2. l’efficacité néglige la création de valeur. Une administration crée de la valeur dans les systèmes éducatifs, dans l’aménagement du territoire, dans la compétition économique, etc;
  3. une réforme en profondeur nécessite du temps. Les politiciens qui ont souvent lancé les projets de «new public management» n’ont soit pas été réélus, soit ont abandonné les projets sans continuité dans l’action;
  4. les réformes coûtent cher avant d’en récolter les fruits. Cette contradiction dans le délai entre recettes et dépenses a eu raison d’un grand nombre de projets où seuls les coûts ont été mis en avant par les opposants;
  5.  le «new public management» a été souvent victime d’actions spécifiques et uniques indépendantes les unes des autres et donc sans vue d’ensemble;
  6. la hiérarchie a souvent pris ces réformes pour une menace. On a souvent pu mesurer la résistance de l’organisation face aux changements;
  7.  la confiance a cédé le pas à la méfiance. Les fonctionnaires entreprenants ont trop souvent été soupçonnés de faire cavalier seul ou de tirer la couverture à eux;
  8.  les projets ont souvent souffert de trop de technicité et de pas assez d’humanité, de dialogue social;
  9. la performance et l’efficience n’ont pas trouvé d’indicateurs fiables pour convaincre un large public;
  10. le «new public management» a perdu la confiance du citoyen trop souvent mis à l’écart des processus de réformes.

En évoquant des dysfonctionnements, on s’aperçoit bien que le plus grand défaut de ce concept a été de considérer le citoyen/client comme un objet pour lequel il fallait travailler et non avec.

VERS UN CONCEPT DU «WE PUBLIC MANAGEMENT»

Dès lors, la tâche des administrations installées dans un processus de réforme devenu quasi permanent est sans doute de revoir la relation fondamentale entre administré et administration. C’est, de toute évidence, cette relation qui va déterminer le potentiel d’amélioration, de recherche d’efficacité et de création de valeur.

Si l’on accepte le fait que le «client-roi» était une «fausse bonne idée» et que désormais il faut travailler sur le concept de «citoyen partenaire», alors on peut élaborer une vision tout à fait renouvelée du processus de réforme. Ce changement de paradigme est essentiel à saisir, car il s’agit désormais de se concentrer sur une approche «multipartenariat» où chacun est partie prenante des réformes. On peut, à ce stade quand même se poser la question du pourquoi ces réformes sont si indispensables et pourquoi cette préoccupation doit être partagée avec la population. Il y a donc au moins quatre raisons fondamentales nécessitant l’adaptation des administrations face à la nouvelle réalité sociale:

  1. la globalisation a entraîné une mobilité plus grande des biens et des marchandises, mais aussi des entreprises, de l’emploi et des personnes. Face à cette compétition accrue, il s’agit de renforcer l’attractivité des territoires, dont les administrations ont la charge, en rendant ces dernières comparativement
    efficace. La conjoncture va pousser à l’efficience;
  2. la population vieillissante dans nos pays avancés va mettre une énorme pression sur les coûts des services administratifs, car ces derniers seront supportés à l’avenir par une population active diminuée en proportion. Une adaptation structurelle est inévitable;
  3. la société dans son architecture sociale évolue vers la famille recomposée, vers les réseaux sociaux, les ONG et les nouvelles formes d’appartenance et d’organisation. Ce changement systémique aura une très grande implication dans la gouvernance publique. Songeons ici que, désormais, la grande majorité des familles évoluera avec quatre générations simultanées. Cela n’est jamais arrivé dans toute l’histoire de l’humanité et le système devra trouver de nouveaux équilibres;
  4. enfin, la société, après avoir connu la révolution industrielle et les formes hiérarchiques de gouvernance issues des constitutions et des lois de cette période, est entrée dans une nouvelle ère, celle de la digitalisation sociétale. Sous cet impact, nos coutumes, nos habitudes et nos comportements se
    modifient et cela aboutira à adapter nos lois et nos constitutions. Les administrations devront également suivre. Nous sommes à peine entrés dans cette transformation administrative alors que l’ensemble de la société est en train de se métamorphoser.

 

«MY FILES» OU LE DOSSIER VIRTUEL

Au contraire du «new public management», le «we public management» s’appuie sur une avancée technologique, Internet, et plus particulièrement sur les nouvelles possibilités offertes par ce support. A savoir, le concept de «My Files» et celui des réseaux sociaux. Examinons, en premier lieu, les diverses potentialités proposées par «My Files» et les conséquences en termes de management que cela implique. Le concept de «My Files» est la mise en commun de données regroupées sur Internet concernant un citoyen, une entreprise ou toute autre entité ayant des relations avec l’administration. Prenons deux exemples parmi tant d’autres pour mieux saisir ce concept: le dossier médical, qui rassemble l’ensemble des informations d’un patient sous forme digitale est accessible sur Internet aux seuls ayants droit, ou encore le dossier fiscal, qui, de même, regroupe les données des contribuables de manière confidentielle. Ces deux applications du concept «My Files» ont été introduites dans plusieurs pays avec succès. Le système bancaire avait, au préalable, largement préparé le terrain, non seulement d’un point de vue technique mais également d’un point de vue humain en termes d’acceptabilité, de confidentialité, de sécurité et d’«accountability » (contrôle ouvert au client des processus de traitement).

L’introduction de «My Files» est cependant un changement de paradigme puissant pour les administrations car ce concept les oblige à l’interopérabilité des données. Jusqu’ici, les administrations étaient, pour l’essentiel, organisées en «silos» étanches et les données étaient rarement transmises d’un service à un autre ou d’une administration vers une autre. Ce changement entraîne des comportements radicalement nouveaux pour les administrations, car elles doivent désormais traiter les procédures administratives non plus à partir du seul «guichet», qu’il soit réel ou virtuel, mais à partir d’un environnement partagé avec les parties prenantes qui regroupent l’ensemble des informations et leurs procédures. C’est une véritable révolution dans l’organisation et dans son management. Le fait que le «client» partage désormais avec l’administration l’accès à ses données change complètement les équilibres. Le management est, en quelque sorte, cogéré.

LES RÉSEAUX SOCIAUX

La dernière évolution d’Internet, les réseaux sociaux, est également en train de bouleverser les comportements et les habitudes de la population, des entreprises et des organisations sociales. D’abord, les réseaux sociaux ont amené un nouveau découpage des territoires basé sur l’idée de «géométrie variable», c’est-àdire
en fonction des thématiques abordées. Puis, les réseaux sociaux aspirent à plus de participatif «en amont» des problématiques. A l’opposé de la démocratie directe qui influence le système législatif «en aval» (référendum, initiative), les réseaux sociaux agissent en termes d’influence sur l’agenda public ou, plus précisément, sur les questions de société, les choix et motivations de vie, les nouvelles pratiques et tendances. Cette forme dynamique de regroupement social est plus tournée vers la «soft gouvernance» alors que les instruments de la démocratie directe interviennent plutôt dans les processus de la «hard gouvernance». En opposant ainsi les notions de «soft» et de «hard», on met en évidence la différenciation entre réseaux sociaux et organisations plus traditionnelles comme les partis politiques, les syndicats, les associations professionnelles, etc. Ainsi, les réseaux sociaux apparaissent bien comme une force d’influence et de pénétration autour de problématiques de vie en société.

Dès lors, le monde politique mais aussi les administrations doivent intégrer cette force dans un processus non plus de consultation démocratique mais bien dans un mode de partage voire de cocréation. L’enjeu est donc bien de cocréer, avec la société, des services communs et pourquoi pas de nouveaux biens communs. Ce changement radical nécessite un apprentissage mutuel, mais également une modification structurelle des administrations. Pour mieux comprendre ce cap à franchir, il faut souligner que les administrations ne seront plus en charge seulement du «bien public», mais devront également intégrer une nouvelle forme participative à définir dans le «bien commun». Ce dernier terme est une notion qui s’éloigne de la simple représentation entre le bien public et le bien privé et qui serait en quelque sorte à cheval puisqu’il fonctionne comme un élément de cocréation entre le privé et le public. Avec la généralisation des projets en PPP (partenariat public-privé), on avait déjà connu ce type de redéfinition des champs d’application de la participation. Il s’agit désormais de formaliser ces pratiques de manière plus durable.

LE DÉBUT D’UNE PROFONDE MUTATION

Le «we public management» est bien une nouvelle approche de la gestion des affaires publiques. Il se caractérise par une participation forte «en amont» du législatif. Il est donc dans le champ des nouveaux comportements légitimes plus que légaux insufflés par Internet et les réseaux sociaux. Cependant, nous ne sommes qu’au début de cette métamorphose administrative, mais il est important d’en comprendre les enjeux et les articulations. L’enjeu, pour l’essentiel, se situe dans la transformation du tissu social et l’articulation étant la révolution digitale dont Internet est aujourd’hui l’élément clé. La réflexion et le débat doivent être lancés, car l’avenir des administrations reste encore largement à être inventé.

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Futures studies, strategy, innovation, design thinking, services and foresight in the mix of technology and society. http://about.me/giorgio.pauletto

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