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Administrations: le changement permanent – Smart Gouvernance

Les administrations de demain seront confrontées à des territoires différents. Autrefois définis par le sol et les lois, il deviennent maintenant fonctionnels et à géométrie variable sous l’influence du digital. Le paradigme du new public management est peu à peu transformé en « we » public management. Finalement, le changement est aujourd’hui permanent et se doit d’être anticipé et accompagné par des structures appropriées.

Ce billet fait partie d’un corpus qui sera publié ici tiré d’articles du rapport «Smart Gouvernance» par Xavier Comtesse et Giorgio Pauletto (2011).

Reconnue pour son excellence, l’administration, qu’elle soit communale, cantonale ou fédérale a entamé, en Suisse une métamorphose silencieuse et profonde qui se caractérise par quatre lames de fond, véritables tsunamis du service public, portant sur le digital, le territoire, la «soft» régulation et les réseaux sociaux. Depuis Napoléon, on n’avait pas assisté à une telle remise en question des pratiques, un tel redécoupage des territoires et une telle avalanche de changements de règles du jeu.

Tentons d’y voir plus clair.

D’abord, la digitalisation des services a enregistré, avec Internet, une accélération des procédures et un changement de perspective à 180°. Les services sont ainsi disponibles sur Internet 24h/24 et 7 jours/7: «Le client n’est plus celui qu’on sert, c’est lui va se servir tout seul, en tout temps.»

VERS LA FIN DES GUICHETS

Repenser les services publics à travers cette nouvelle perspective n’est pas chose aisée. De nombreuses administrations ont tenté, en premier lieu, de créer un guichet virtuel pour tenir le client à distance, en quelque sorte. Mais, avec l’introduction du dossier médical ou fiscal, on entre de plain-pied dans l’ère du dossier citoyen virtuel «My File»1, c’est-à-dire de la cogestion des dossiers. Le citoyen, l’entreprise, le client deviennent partenaires des procédures et pénètrent dans la sphère de l’administration et donc, au plus profond du bien public.

Le digital, le territoire, la «soft» régulation et les réseaux sociaux sont autant de bouleversements qui remettent en cause le travail des administrations.

Plus fort encore, les usagers peuvent même parfois proposer, animer des actions publiques; on parle alors de co-création du bien commun. Pour en arriver là, les administrations ont dû adapter pas à pas leurs services, ajuster petit à petit leurs départements, se rapprocher des autres cantons. C’est la «loi sur l’harmonisation des registres» qui a permis cette énorme progression. En effet, dès lors que les données informatiques sont compatibles les unes avec les
autres, il n’y a pas de raison à ne pas les échanger. C’est, à vrai dire, une petite révolution en soi si l’on songe à l’organisation hermétique en «silos» des administrations qui prévalait jusqu’ici. De plus, les territoires politiques ont rapidement évolué sous la pression des fusions de communes (plus d’une centaine en une décennie), la création du concept d’agglomération (plus d’une trentaine de projets sur trois ans), l’émergence des régions métropoles (trois à quatre en Suisse). Toutes ces nouvelles entités territoriales proviennent de décisions politiques prises au niveau des cantons pour les fusions de communes, au niveau fédéral pour les agglomérations et au niveau européen pour les régions métropoles.

Ainsi, chaque niveau supérieur de la hiérarchie a incité les niveaux inférieurs à se regrouper pour gagner en efficacité. Cependant, le local et le territoire semblent souvent résister à ces diktats, mais, globalement, les réformes territoriales avancent aussi sûrement que l’histoire de la mobilité des citoyens sur ces mêmes territoires.

Mais, pour les administrations et surtout les fonctionnaires qui les font marcher, cela représente un nouvel effort et, surtout, une réévaluation de leur rôle sur les territoires devenus eux-mêmes mobiles!

DES TERRITOIRES À GÉOMÉTRIE VARIABLE

Ainsi, la gestion administrative des eaux, de l’énergie, de l’environnement, des transports publics, des écoles, des universités, de la police, des infrastructures, etc. n’est plus l’affaire d’une administration unique sur un territoire propre, mais celle de plusieurs répondants de juridictions différentes (canton, pays). De plus, chaque thématique dessine un territoire distinct. Les HES concernent la Suisse occidentale dans son ensemble, les eaux usées, des communes
voisines, voire transfrontalières, et la troisième voie de chemin de fer de l’Arc lémanique met en mouvement les cantons de Vaud et de Genève et la Confédération, etc. Bref, les territoires sont devenus à géométrie variable. Les concordats de toutes sortes entre différents systèmes politiques et administratifs deviennent légion. La régularisation se complique.

Avec ce grand chambardement des territoires, les administrations ont dû gagner en souplesse d’adaptation et en créativité dans la réglementation. Tout est à repenser et à reconstruire. Il en ressortira une constante: «le changement permanent». Car il faut se confronter à cette réalité des territoires qui ont, après plus de deux-cents ans de quasi-immobilisme, commencé à bouger et il n’y a aucune raison que cela s’arrête. Enfin, la question de la régulation, de la législation
et des normes et standards poussent les administrations vers un nouveau paradigme, celui de l’a posteriori. Basées essentiellement sur l’a priori à savoir la codification par avance des procédures, les administrations entrent dans l’ère de l’a posteriori à travers des processus évolutifs et changeants. Rien ne sera plus comme avant dès lors que les règlements seront établis, pour l’essentiel, après coup.

LE CODE DU «A POSTERIORI»

Lorsque l’OCDE émet une liste noire des paradis fiscaux, la Confédération adopte très rapidement une procédure de signatures d’accords bilatéraux et de collaboration en matière fiscale. Lorsque cinq ministres européens de l’éducation supérieure plaident pour un nouveau système d’accréditation universitaire (processus de Bologne), alors nos universités adoptent cette nouvelle réglementation en dehors de la voie parlementaire. Lorsque la gestion de l’environnement est soulevée sur un mode dramatique par le GIEC (Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat), hébergé par l’Organisation mondiale de la météorologie à Genève, alors la commune de Cartigny s’érige en commune modèle de l’environnement. On pourrait poursuivre à l’infini cette énumération des changements de comportements et d’actions entreprises en dehors du modèle législatif traditionnel. Mais ce qui nous intéresse ici, c’est que les réglementations évoluent vite sous la pression extérieure, sans faire appel à la régulation législative parlementaire.

On a donc affaire à un code évolutif, pas toujours fixé dans le cadre de la loi, mais avec lequel les administrations doivent tout de même agir. Songeons ici au concept «d’acquis commentaire» que l’Europe cherche à imposer à la Suisse. Cela signifie, en raccourci, que tout changement de régulation européenne doit être intégré par la Suisse sans discussion ou presque!

«WE PUBLIC MANAGEMENT»

Le «new public management» des années 80/90 avait placé le fonctionnaire dans une position d’intrapreneur. Tout conduisait à sa prise en charge, à son esprit entrepreneur pour créer des sortes de «mini-centres» de profit. L’inversion de son rôle a créé passablement de remous, mais le client (citoyen, entreprise, etc.) s’était octroyé une place de choix, celle du «client-roi». Avec la montée en puissance de la participation, notamment avec les nouvelles applications du e-gouvernement, le client change à nouveau de posture pour devenir, en quelque sorte, le «client-acteur». On parle souvent de consommActeur pour désigner ce nouvel état de fait. Cependant, la philosophie du «new public management» n’est plus opérationnelle dans ces conditions. Dans les pays d’Europe du Nord ou d’Amérique du Nord, se profile une nouvelle approche que l’on pourrait qualifier de «we public management», sorte de clin d’oeil à la précédente vision. Dans cette nouvelle approche, on offre au client la possibilité d’agir et d’intervenir sur les procédures administratives de manière radicalement nouvelle. En effet, dès lors que les données administratives sont regroupées dans des dossiers partagés avec le client (le concept de «My Files»), alors les différents partenaires agissent de concert sur les mêmes données. Le dossier médical en ligne est l’un des exemples de ces nouvelles pratiques. La sécurité et la confidentialité des informations doivent être garanties mais également la «traçabilité», ce qui signifie que les administrations doivent mettre en place un nouveau concept d’«accountability», qui pourrait se traduire comme le fait de «rendre des comptes sur les procédures accomplies».

RÉSEAUX SOCIAUX

L’émergence des réseaux sociaux en tant que nouvelle forme d’organisation de la société civile pose problème aux administrations. Le pouvoir chinois essaie à tout prix de limiter l’usage de Facebook, et il n’est pas le seul à adopter cette attitude. Facebook est pratiquement interdit dans bon nombre d’administrations occidentales.

Obama townhall meeting Facebook

Avec les nouvelles technologies, le citoyen a la capacité de devenir acteur de la vie publique.

Ce n’est pas tant son usage pendant les heures de travail qui est remis en question, mais plutôt le fait que la société civile puisse s’organiser de manière virtuelle et selon des thématiques parfois fortement connotées. Depuis la victoire de Barack Obama aux élections présidentielles américaines de 2008, le monde politique est aux premières loges pour apprécier ce changement. Cependant, les administrations restent en retrait et peinent à entrevoir l’usage participatif et constructif de cette pratique. Des pistes ont été explorées, comme GovLoop.org qui est le premier réseau social connecté au gouvernement à travers des dizaines de milliers de fonctionnaires au niveau fédéral, des états et local. D’autres exemples sont illustrés dans le papier «Citizen 2.0». Cet essai montre qu’un nouveau chemin du participatif transformationnel est en train de se dessiner.

Cependant, tout reste à explorer, à inventer et à implémenter.

MISE EN ŒUVRE DU CHANGEMENT

L’ensemble des bouleversements évoqués ci-dessus ne sont pas sans risque pour les administrations. En effet, les bases légales vont évoluer, de même que les pratiques et les procédures. Il est donc grand temps que les administrations se dotent de cellules du changement un peu à l’image de l’Observatoire Technologique à Genève.

Ces organes auraient comme fonction d’étudier, de communiquer et d’élaborer des stratégies de changement. Proches de l’exécutif politique ou des secrétaires généraux, ces entités devraient accompagner la mise en place des nouvelles procédures, notamment celles liées à Internet, aux accords inter-territoriaux, aux nouvelles régulations et à la montée du participatif. Intégrer et conduire le changement de manière méthodique est la seule manière de ne pas en perdre le contrôle, car le risque de dérapage dans le foisonnement d’expérimentations au sein de ce mouvement n’est pas exclu.

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Futures studies, strategy, innovation, design thinking, services and foresight in the mix of technology and society. http://about.me/giorgio.pauletto
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