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La transformation des administrations – Smart Gouvernance

Ce texte présente le cadre de la transformation des administrations de demain. Les grandes tendances sont présentées ainsi que des signaux de changement qui prennent corps à travers des exemples observés. Il s’agit ici d’exposer et de comprendre le fil rouge de la transformation des administrations publiques qui nous donne le canevas pour articuler les articles suivants et les illustrations concrètes.

Ce billet fait partie d’un corpus qui sera publié ici tiré d’articles du rapport «Smart Gouvernance» par Xavier Comtesse et Giorgio Pauletto (2011).

INTRODUCTION

On parle de plus en plus de «smart» gouvernance pour désigner la phase en devenir du développement des administrations et des gouvernements. Le terme «smart» introduit par le Professeur Joseph Nye, fait référence à la combinaison des modes transactionnels (hard power) et transformationnels (soft power). Après avoir connu une phase dite du e-gouvernement qui correspondait à la mise en ligne sur Internet des services administratifs suivie d’une phase (encore en développement) du «Open» Gouvernement correspondant à la mise à disposition des données par les administrations, on anticipe l’arrivée d’une nouvelle phase participative et transformationnelle dans laquelle les usagers deviendront de véritables acteurs du changement.

En effet, il est important de pouvoir situer dans un contexte contemporain, l’évolution des changements sociétaux et technologiques tout en fournissant aux administrations, aux politiques mais aussi aux usagers qu’ils soient simples citoyens, entrepreneurs ou représentants des anciennes ou nouvelles formes d’organisation de la société civile, une sorte de «feuille de route» visionnaire des transformations en cours. En effet, le participatif «augmenté» et le transformationnel ne sont pas encore des concepts bien appréhendés par les différents acteurs. Prendre le temps d’en analyser les enjeux et les contours nécessite à la fois de se plonger dans de nouveaux comportements sociétaux et de saisir les potentiels des progrès technologiques.

SITUATION

L’administration vit actuellement une grande révolution. Sous l’effet de l’usage massif des nouvelles technologies de l’information et de la communication, toutes les procédures sont revues de fond en comble; les barrières historiques entre les différents services administratifs tombent; les données et les informations deviennent compatibles entre elles; les usagers (citoyens, entreprises, organisations de la société civile) participent à la création de nouvelles valeurs; l’automatisation des transactions abaissent drastiquement les coûts; la personnalisation des services rend l’administration ouverte à de nouvelles formes de collaboration, les données jusqu’alors réservées à l’usage exclusif des administrations sont mises à disposition des usagers pour de nouvelles applications en co-création dans un esprit d’open source. Enfin, les usagers eux-mêmes sont devenus des agents du changement (citizen 2.0) en proposant des applications nouvelles basées sur les données des administrations mais exécutées en dehors de celles-ci. On parle ici d’action transformationnelle à savoir au-delà du cadre transactionnel.

La digitalisation des administrations s’inscrit dans un mouvement profond commencé dès les années 60 par l’informatisation des documents, des procédures et des transactions administratives. Ce travail d’informatisation / digitalisation est l’expression d’un changement de paradigme pour l’administration puisqu’il suppose que les traitements administratifs peuvent être «automatisés» et «partagés ». Cela signifie en d’autres termes qu’il existe un transfert d’activités et de compétences vers les usagers au moyen d’une plateforme informatique. L’arrivée du Web au milieu des années 90 a considérablement accéléré ce mouvement notamment en offrant aux «clients» de l’administration à savoir les citoyens, les entreprises ou les organisations de la société civile, un environnement de communication automatique, performant, rapide et accessible en tout lieu et à tout moment (24h sur 24 et 7 jours sur 7). Ce changement de pratiques induit une mise à disposition de plus en plus large des services et des prestations poussant également l’administration à interconnecter ses services. On parle d’interopérabilité pour désigner ce phénomène.

Dès lors, l’administration construite historiquement sur des piliers départementaux plus ou moins autonomes, souvent peu connectés et traitant des données parfois incompatibles entre elles, a du entamer un travail stratégique passant d’une position réactive à une dynamique pro-active. Les effets de la normalisation digitale, mais aussi l’ouverture au public sont devenus importants. De plus, comme les «clients» de l’administration disposaient déjà de quatre canaux de communication importants – le guichet, le courrier, le téléphone et le fax – l’administration s’est vue confrontée à une gestion multiple des flux d’échanges, de contacts et de procédures. Intégrer l’ensemble de ces pratiques pose de nombreux problèmes organisationnels, juridiques et politiques.

La «smart» administration présentera une grande diversité dans ses rapports et ses pratiques avec sa clientèle, cette dernière devenant elle-même partie prenante des processus. On peut distinguer cinq grandes formes de communication/collaboration/participation:

  • L’informationnel
  • Le transactionnel
  • La personnalisation
  • Le participatif
  • Le transformationnel

Aujourd’hui, on peut dire que la première phase de mise à disposition de l’information sur Internet a largement été implémentée par les administrations. Souvent présentées sous forme de «guichet» ou de «portail» virtuel (sorte de plateforme administrative), ces informations ont été réunies par les différentes structures administratives (départements, services, etc.). Face à ces «portails» organisés par menu, les moteurs de recherche comme Google, ont largement cassé leur usage hiérarchique au profit d’une recherche «directe». Le concept de «portail» paraît déjà appartenir à un autre temps et de nouveaux «design» de sites Internet apparaissent dans de nombreux pays. La question clé de l’accessibilité rapide et contextuelle à l’information devient ainsi un nouvel enjeu déterminant. L’arrivée promise du Web sémantique changera définitivement la donne. Rappelons que la recherche d’information reste encore une des principales activités des usagers sur Internet en ce qui concerne leurs rapports aux administrations. La transparence des activités administratives va continuer à pousser ces dernières vers une réforme informationnelle d’envergure.

Le transactionnel qui est la mise à disposition auprès des usagers de services informatisés pour des transactions totalement «en ligne» comme par exemple la déclaration des impôts payables directement en ligne, devient une priorité pour beaucoup d’usagers. Elle nécessite une grande interopérabilité des systèmes d’information à l’intérieur des administrations tant au niveau des données que des structures, mais réclame également des bases légales régulant les services administratifs. Il s’agit avant tout de passer d’un système organisé en «silos» vers un système «dynamique» d’interopérabilité. Cela implique des changements structurels, administratifs et juridiques.

La phase de personnalisation qui aboutit à la création d’un «espace citoyen personnel» (ou pour les entreprises d’un «espace entreprise dédié») reste un point encore largement en développement. Le concept du dossier virtuel citoyen «My Files» (véritable regroupement virtuel de tous mes documents et transactions administratifs) est aujourd’hui, en phase expérimentale dans plusieurs pays comme la Belgique, l’Autriche, la France, etc., mais aussi en Suisse. Souvent expérimenté et utilisé dans le domaine de la santé, ce concept «My Files» est un changement en profondeur du système de traitement de l’information et des relations avec le «client». En effet, ce dernier a un accès immédiat et permanent à son statut d’administré et peut intervenir directement sur celui-ci tout en étant associé aux procédures administratives qui le concernent. L’administration s’ouvre en quelque sorte à la pratique du «do-it-yourself»!

La phase du participatif, notamment avec la cyber-adminsitration, la e-démocratie, le e-voting, l’e-initiative, l’e-referendum ou les e-forums (discussion publique, town hall meeting, etc.) est encore dans la plupart des pays à l’état d’ébauche. Cependant, Genève avec son e-voting inscrit dans la constitution paraît ici être en avance. Obama avec ses «town hall meetings» ou encore durant sa campagne avec ses réunions, via Internet (appelées «Unite for Change») a montré également le chemin. Le participatif qui implique une activité de co-design des usagers est en plein essor. Nul ne connaît encore les limites de cette évolution et les répercussions possibles sur les administrations.

Enfin, la phase du transformationnel qui donne aux usagers une force de co-création, notamment avec la technologie du «Mashup», est en phase de modifier profondément la notion de «bien commun» en redistribuant largement les rôles entre l’administration et les ses administrés. Ces derniers seront associés dans la création d’une nouvelle administration entièrement digitalisée. Par la mise à disposition d’une grande partie de données administratives (Open Data), les usagers seront amenés à transformer de leur plein gré les nouveaux services communs. Le transformationnel impliquera forcément la redéfinition du «bien commun» et du «bien public».

MODÈLE GÉNÉRAL DE CONNAISSANCE: DE L’INFORMATIONNEL AU TRANSFORMATIONNEL

Les stratégies de développement des services offerts par les administrations de demain sont basées sur l’augmentation de l’interactivité entre usager et administration. Cependant, il n’existe à l’heure actuelle que très peu d’outils stratégiques pour définir à la fois, une vision claire à long terme de ce processus, et une méthodologie transformationnelle du transfert d’activités et de compétences dans le cadre de cette relation élargie. En offrant un schéma de ce double transfert, notre contribution tente de remédier à cet état de fait.

La classification des services de l’administration de demain proposée d’une manière classique au niveau international, s’est développée sous l’impulsion des rapports de benchmarking notamment ceux de l’Union Européenne. Elle définit un modèle à 5 niveaux de sophistication pour évaluer les progrès accomplis par les administrations des différents pays concernés.
Nous proposons non seulement d’ajouter un nouveau niveau de sophistication au modèle, mais plus encore, de structurer cette représentation schématique sous une toute nouvelle approche.

En effet, l’administration en ligne opère deux transformations/transferts fondamentaux:

  • Elle transfère de plus en plus des activités administratives vers l’usager final.
  • Elle transfère simultanément de la compétence vers celui-ci.

EXPLICATION DU MODÈLE

Le schéma présenté est de ce fait une véritable «matrice de transfert» qui permet non seulement d’évaluer l’avancement de la transformation des services administratifs et donc sa comparaison (benchmarking), mais surtout cette «matrice de transfert» devient un outil stratégique pour le management. En favorisant la compréhension du rôle présent et futur des usagers (citoyens, entreprises, autres administrations et organisations de la société civile,..) cette matrice de transfert représente un changement de paradigme pour les administrations. Il s’agit désormais d’un processus d’empowerment de l’usager qu’il faut mettre en marche plus qu’une simple transformationdes services administratifs traditionnels pour les mettre en ligne.

Le modèle présente, transforme complètement l’approche traditionnelle des administrations en définissant clairement le type d’activités désormais dévolue à l’usager et le type de transfert de compétences qui l’accompagne. De plus, nous définissions un nouveau niveau de sophistication: celui du participatif.

Ainsi l’axe horizontal représente le transfert d’activités selon les niveaux suivants:

  • Passif: L’usager n’a accès qu’à de l’information structurée qu’il peut découvrir à partir de moteurs de recherche ou de structures en arborescence.
  • Self Service (One Way): L’usager peut choisir des documents spécifiques et les télécharger. Self Service (Two Ways): Il peut échanger des documents, des formulaires ou des e-mails avec l’administration et effectuer des transactions complètes avec paiement.
  • Do It Yourself: Les usagers peuvent personnaliser les services (ex. déclaration d’impôt, etc.)
  • Co Design: Les usagers collaborent,participent à la collecte ou/et à la correction des données (ex. information sur l’état des routes).
  • Co Création: L’usager peut participer à l’élaboration de la vie politique et démocratique de sa région ou de son pays (ex.création de nouveaux services directs «mash-up»).

L’axe vertical représente quand à lui, le transfert de compétences vers l’usager. Les niveaux de sophistication vont des données à la modélisation selon la classification suivante:

  • Donnée: Il s’agit ici de mesures ou de données brutes typiques produits par les services statistiques.
  • Information: Un contenu est ajouté aux données qui prennent un sens contextuel.
  • Catégorisation: L’information se classe par domaine d’application. Elle prend une valeur métier. Elle étend son champ analytique.
  • Dimension: De nouvelles dimensions sont prises en compte: le temps d’abord, la série temporelle ajoute une dimension nouvelleà l’information qui devient holistique; le social ensuite créant ainsi les conditions de collaboration/participation augmentée.
  • Modélisation: La théorie dynamique devient prévisionnelle.

On peut élaborer des scénarios, des modèles permettant l’anticipation et la gestion du changement.

LES CINQ NIVEAUX DU MODÈLE

Niveau Information
L’utilisateur peut consulter des informations sur Internet. Cette phase fut traditionnellement la première à avoir été mis en ligne. Cependant la recherche d’informations par les usagers reste une demande forte. Avec l’arrivée des moteurs de recherche (Google, etc.), elle a changé complètement d’orientation en cassant en quelque sorte les présentations des informations en menu: trouver rapidement une information est devenu le principal défi.

Niveau Transactionnel «One Way»
L’usager peut télécharger des documents (downloading). Bien que cette phase soit aujourd’hui élémentaire, elle n’en reste pas moins essentielle pour les usagers qui gèrent tout de manière électronique. Une gestion et un archivage électronique nécessite de pouvoir contrôler tous les documents sous forme digitale.

Niveau Transactionnel «Two Ways»
L’usager peut déposer («uploader») des documents, envoyer des formulaires ou des e-mails. Cette phase de l’interactivité a été déterminante dans les progrès accomplis par les
administrations. Elle reste, aujourd’hui encore, une contribution majeure et n’a toujours pas atteint tous les services de l’administration, notamment en ce qui concerne les demandes non structurées. L’usager peut accomplir des transactions complètes avec paiements. Niveau clé pour les gains en productivité donc de la rentabilité des administrations, cette phase est dans la plupart des pays ou développement futur en cours de mise en oeuvre. Elle sera décisive pour un soutien à long terme par les usagers car elle fait gagner du temps et de l’argent de part et d’autre.

Niveau Personnalisation
L’usager a accès à des informations et des transactions personnalisées. Les documents sont pré-remplis à son usage personnel. La transaction est totalement sécurisée et personnalisée. C’est la phase qui voit naître le concept de dossier citoyen «My Files» comme élément de base de toutes relations futures avec l’administration. Chaque usager disposera en quelque sorte de son dossier unique regroupant toutes ses activités et ses documents administratifs dans un seul lieu virtuel et accessible en permanence de part et d’autre. La traçabilité des activités deviendra nécessaire pour garantir une bonne «accountability».

Niveau participatif
L’usager est convié à une sorte de cyber-administration par les possibilités qui lui sont offertes de contribuer à la collecte, la correction ou l’ajout de données adminsitratives. Le cadre administratif de colaboration est fixé par les autorités. L’usager a la liberté d’y effectuer des contributions pro-actives mais il ne peut pas changer le cadre. En devenant librement participatifs, les usagers acquièrent alors une sorte d’autonomie («empowerment») dans la mesure où ils interviennent directement sur/dans les données de l’administration. L’exemple typique est l’information participative sur l’état des routes en Angleterre et ailleurs.

Niveau transformationnel
Ce niveau correspond à une sorte de wiki-démocratie où les citoyens et les entreprises peuvent proposer des initiatives ou co-créer des services. Cela va du projet séminal UK «Show Us A Better Way» sur la participation des usagers à l’amélioration des services administratifs à l’inititiative suisse de la proposition de nouvelles lois citoyennes. En ce sens, la campagne des primaires d’Obama aux États-Unis est aussi de type participatif. Il reste évidemment beaucoup d’espace à l’exploration de nouveaux services participatif dans un monde relationnel. Forum, blog, réseaux sociaux ne sont que quelques formes contemporaines et il reste beaucoup à inventer.

Ce modèle donne une perspective plus complète à l’évolution et à la stratégie de développement des services administratifs de demain. Dépassant sa fonction d’outil de comparaison, elle devient un outil de transformation. Ainsi, l’administration peut analyser ses progrès, définir ses priorités et expliquer son évolution. Les usagers deviennent ainsi partie prenante d’un projet et non plus uniquement de simples utilisateurs. En ne subissant plus une évolution imposée et en devenant partenaire, le rapport entre l’administration et l’usager change de profil au bénéfice du citoyen-acteur, comme de l’entrepreneur-acteur ou du consommateur-acteur.

«ACCOUNTABILITY» ET CONTRÔLE SOCIÉTAL

Avec les changements sociétaux, on observe ainsi une double pression verticale et horizontale sur les pouvoirs publics, notamment l’émergence de nouvelles strates dans l’organisation civile comme les réseaux sociaux, qui sont à la fois très orientés thématiquement (approche fonctionnelle) et ouverts aux autres territoires (sans frontière).

Ces changements influencent grandement les institutions publiques basées sur le territoire politique et le système démocratique de la représentation. Faisant fi de ces considérations, une partie non négligeable de la société civile s’empare de nouveaux territoires souvent en dehors du champ d’action des institutions publiques. Ceci implique notamment l’arrivée de  nouvelles formes de contrôle sociétal.

Il est évident que la question centrale du contrôle légal et démocratique des tâches administratives va aussi devoir évoluer. En effet, dès lors que l’administration en ligne deviendra en quelque sorte le standard pour tous, les outils et les organes de contrôle devront être adaptés. Pour ce faire de nouveaux indicateurs (en fait une nouvelle métrique) devra être pensée et mise en œuvre suivant notamment les normes internationales d’ISO ou de l’Union Européenne ou encore de la Confédération Helvétique. Il semble peu probable que ces nouvelles procédures soient définies purement au niveau local par exemple au niveau du Canton. Et ceci sous l’effet de la triple tendance à l’internationalisation de la normalisation des procédures, à la nécessité de se comparer au niveau global (benchmarking) et au besoin d’interopérabilité des données (au niveau national et international).

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Futures studies, strategy, innovation, design thinking, services and foresight in the mix of technology and society. http://about.me/giorgio.pauletto
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