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Administrations: le changement permanent – Smart Gouvernance

Les administrations de demain seront confrontées à des territoires différents. Autrefois définis par le sol et les lois, il deviennent maintenant fonctionnels et à géométrie variable sous l’influence du digital. Le paradigme du new public management est peu à peu transformé en « we » public management. Finalement, le changement est aujourd’hui permanent et se doit d’être anticipé et accompagné par des structures appropriées.

Ce billet fait partie d’un corpus qui sera publié ici tiré d’articles du rapport «Smart Gouvernance» par Xavier Comtesse et Giorgio Pauletto (2011).

Reconnue pour son excellence, l’administration, qu’elle soit communale, cantonale ou fédérale a entamé, en Suisse une métamorphose silencieuse et profonde qui se caractérise par quatre lames de fond, véritables tsunamis du service public, portant sur le digital, le territoire, la «soft» régulation et les réseaux sociaux. Depuis Napoléon, on n’avait pas assisté à une telle remise en question des pratiques, un tel redécoupage des territoires et une telle avalanche de changements de règles du jeu.

Tentons d’y voir plus clair.

D’abord, la digitalisation des services a enregistré, avec Internet, une accélération des procédures et un changement de perspective à 180°. Les services sont ainsi disponibles sur Internet 24h/24 et 7 jours/7: «Le client n’est plus celui qu’on sert, c’est lui va se servir tout seul, en tout temps.»

VERS LA FIN DES GUICHETS

Repenser les services publics à travers cette nouvelle perspective n’est pas chose aisée. De nombreuses administrations ont tenté, en premier lieu, de créer un guichet virtuel pour tenir le client à distance, en quelque sorte. Mais, avec l’introduction du dossier médical ou fiscal, on entre de plain-pied dans l’ère du dossier citoyen virtuel «My File»1, c’est-à-dire de la cogestion des dossiers. Le citoyen, l’entreprise, le client deviennent partenaires des procédures et pénètrent dans la sphère de l’administration et donc, au plus profond du bien public.

Le digital, le territoire, la «soft» régulation et les réseaux sociaux sont autant de bouleversements qui remettent en cause le travail des administrations.

Plus fort encore, les usagers peuvent même parfois proposer, animer des actions publiques; on parle alors de co-création du bien commun. Pour en arriver là, les administrations ont dû adapter pas à pas leurs services, ajuster petit à petit leurs départements, se rapprocher des autres cantons. C’est la «loi sur l’harmonisation des registres» qui a permis cette énorme progression. En effet, dès lors que les données informatiques sont compatibles les unes avec les
autres, il n’y a pas de raison à ne pas les échanger. C’est, à vrai dire, une petite révolution en soi si l’on songe à l’organisation hermétique en «silos» des administrations qui prévalait jusqu’ici. De plus, les territoires politiques ont rapidement évolué sous la pression des fusions de communes (plus d’une centaine en une décennie), la création du concept d’agglomération (plus d’une trentaine de projets sur trois ans), l’émergence des régions métropoles (trois à quatre en Suisse). Toutes ces nouvelles entités territoriales proviennent de décisions politiques prises au niveau des cantons pour les fusions de communes, au niveau fédéral pour les agglomérations et au niveau européen pour les régions métropoles.

Ainsi, chaque niveau supérieur de la hiérarchie a incité les niveaux inférieurs à se regrouper pour gagner en efficacité. Cependant, le local et le territoire semblent souvent résister à ces diktats, mais, globalement, les réformes territoriales avancent aussi sûrement que l’histoire de la mobilité des citoyens sur ces mêmes territoires.

Mais, pour les administrations et surtout les fonctionnaires qui les font marcher, cela représente un nouvel effort et, surtout, une réévaluation de leur rôle sur les territoires devenus eux-mêmes mobiles!

DES TERRITOIRES À GÉOMÉTRIE VARIABLE

Ainsi, la gestion administrative des eaux, de l’énergie, de l’environnement, des transports publics, des écoles, des universités, de la police, des infrastructures, etc. n’est plus l’affaire d’une administration unique sur un territoire propre, mais celle de plusieurs répondants de juridictions différentes (canton, pays). De plus, chaque thématique dessine un territoire distinct. Les HES concernent la Suisse occidentale dans son ensemble, les eaux usées, des communes
voisines, voire transfrontalières, et la troisième voie de chemin de fer de l’Arc lémanique met en mouvement les cantons de Vaud et de Genève et la Confédération, etc. Bref, les territoires sont devenus à géométrie variable. Les concordats de toutes sortes entre différents systèmes politiques et administratifs deviennent légion. La régularisation se complique.

Avec ce grand chambardement des territoires, les administrations ont dû gagner en souplesse d’adaptation et en créativité dans la réglementation. Tout est à repenser et à reconstruire. Il en ressortira une constante: «le changement permanent». Car il faut se confronter à cette réalité des territoires qui ont, après plus de deux-cents ans de quasi-immobilisme, commencé à bouger et il n’y a aucune raison que cela s’arrête. Enfin, la question de la régulation, de la législation
et des normes et standards poussent les administrations vers un nouveau paradigme, celui de l’a posteriori. Basées essentiellement sur l’a priori à savoir la codification par avance des procédures, les administrations entrent dans l’ère de l’a posteriori à travers des processus évolutifs et changeants. Rien ne sera plus comme avant dès lors que les règlements seront établis, pour l’essentiel, après coup.

LE CODE DU «A POSTERIORI»

Lorsque l’OCDE émet une liste noire des paradis fiscaux, la Confédération adopte très rapidement une procédure de signatures d’accords bilatéraux et de collaboration en matière fiscale. Lorsque cinq ministres européens de l’éducation supérieure plaident pour un nouveau système d’accréditation universitaire (processus de Bologne), alors nos universités adoptent cette nouvelle réglementation en dehors de la voie parlementaire. Lorsque la gestion de l’environnement est soulevée sur un mode dramatique par le GIEC (Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat), hébergé par l’Organisation mondiale de la météorologie à Genève, alors la commune de Cartigny s’érige en commune modèle de l’environnement. On pourrait poursuivre à l’infini cette énumération des changements de comportements et d’actions entreprises en dehors du modèle législatif traditionnel. Mais ce qui nous intéresse ici, c’est que les réglementations évoluent vite sous la pression extérieure, sans faire appel à la régulation législative parlementaire.

On a donc affaire à un code évolutif, pas toujours fixé dans le cadre de la loi, mais avec lequel les administrations doivent tout de même agir. Songeons ici au concept «d’acquis commentaire» que l’Europe cherche à imposer à la Suisse. Cela signifie, en raccourci, que tout changement de régulation européenne doit être intégré par la Suisse sans discussion ou presque!

«WE PUBLIC MANAGEMENT»

Le «new public management» des années 80/90 avait placé le fonctionnaire dans une position d’intrapreneur. Tout conduisait à sa prise en charge, à son esprit entrepreneur pour créer des sortes de «mini-centres» de profit. L’inversion de son rôle a créé passablement de remous, mais le client (citoyen, entreprise, etc.) s’était octroyé une place de choix, celle du «client-roi». Avec la montée en puissance de la participation, notamment avec les nouvelles applications du e-gouvernement, le client change à nouveau de posture pour devenir, en quelque sorte, le «client-acteur». On parle souvent de consommActeur pour désigner ce nouvel état de fait. Cependant, la philosophie du «new public management» n’est plus opérationnelle dans ces conditions. Dans les pays d’Europe du Nord ou d’Amérique du Nord, se profile une nouvelle approche que l’on pourrait qualifier de «we public management», sorte de clin d’oeil à la précédente vision. Dans cette nouvelle approche, on offre au client la possibilité d’agir et d’intervenir sur les procédures administratives de manière radicalement nouvelle. En effet, dès lors que les données administratives sont regroupées dans des dossiers partagés avec le client (le concept de «My Files»), alors les différents partenaires agissent de concert sur les mêmes données. Le dossier médical en ligne est l’un des exemples de ces nouvelles pratiques. La sécurité et la confidentialité des informations doivent être garanties mais également la «traçabilité», ce qui signifie que les administrations doivent mettre en place un nouveau concept d’«accountability», qui pourrait se traduire comme le fait de «rendre des comptes sur les procédures accomplies».

RÉSEAUX SOCIAUX

L’émergence des réseaux sociaux en tant que nouvelle forme d’organisation de la société civile pose problème aux administrations. Le pouvoir chinois essaie à tout prix de limiter l’usage de Facebook, et il n’est pas le seul à adopter cette attitude. Facebook est pratiquement interdit dans bon nombre d’administrations occidentales.

Obama townhall meeting Facebook

Avec les nouvelles technologies, le citoyen a la capacité de devenir acteur de la vie publique.

Ce n’est pas tant son usage pendant les heures de travail qui est remis en question, mais plutôt le fait que la société civile puisse s’organiser de manière virtuelle et selon des thématiques parfois fortement connotées. Depuis la victoire de Barack Obama aux élections présidentielles américaines de 2008, le monde politique est aux premières loges pour apprécier ce changement. Cependant, les administrations restent en retrait et peinent à entrevoir l’usage participatif et constructif de cette pratique. Des pistes ont été explorées, comme GovLoop.org qui est le premier réseau social connecté au gouvernement à travers des dizaines de milliers de fonctionnaires au niveau fédéral, des états et local. D’autres exemples sont illustrés dans le papier «Citizen 2.0». Cet essai montre qu’un nouveau chemin du participatif transformationnel est en train de se dessiner.

Cependant, tout reste à explorer, à inventer et à implémenter.

MISE EN ŒUVRE DU CHANGEMENT

L’ensemble des bouleversements évoqués ci-dessus ne sont pas sans risque pour les administrations. En effet, les bases légales vont évoluer, de même que les pratiques et les procédures. Il est donc grand temps que les administrations se dotent de cellules du changement un peu à l’image de l’Observatoire Technologique à Genève.

Ces organes auraient comme fonction d’étudier, de communiquer et d’élaborer des stratégies de changement. Proches de l’exécutif politique ou des secrétaires généraux, ces entités devraient accompagner la mise en place des nouvelles procédures, notamment celles liées à Internet, aux accords inter-territoriaux, aux nouvelles régulations et à la montée du participatif. Intégrer et conduire le changement de manière méthodique est la seule manière de ne pas en perdre le contrôle, car le risque de dérapage dans le foisonnement d’expérimentations au sein de ce mouvement n’est pas exclu.

Internet: de la communication à la conversation

Depuis quelques années, à chaque fois que Darius Rochebin énonce le sommaire en début de son téléjournal, nous n’exprimons plus aucune surprise car nous en connaissons le contenu. En effet, bien avant le rendez-vous de 19h30, toutes ces informations ont été mises à notre disposition sur nos « smartphones » via la nébuleuse Internet. Elles nous ont été envoyées en flux tendu et constant.

C’est cela la nouvelle réalité.

Aucune « nouvelle » transmise par les médias traditionnels n’est vraiment « nouvelle ».

Du moment où chacun d’entre nous, a instantanément et gratuitement accès à l’information, et ceci n’importe où dans le monde, alors l’asymétrie de l’information qui prévalait dans l’ancien monde s’estompe chaque jour un peu plus. Ceux qui la détenaient comme l’industrie des médias, se trouvent subitement privés de cet avantage compétitif qui leur procurait pouvoir et profit.

Ainsi les présentateurs des journaux télévisés apparaissent soudainement très pâles derrière leur prompteur et leur prestation s’apparente à une sorte de karaoké de l’information dans une lecture des nouvelles du jour dont ils n’ont plus la primeur.

Cette révolution, produite par la fin de l’asymétrie de l’information, conduit notre société vers une nouvelle forme de communication plus proche de la conversation que de la propagande. En effet, l’émetteur d’information qui devait jusqu’alors utiliser des canaux de diffusion bien définis et contrôlés, a aujourd’hui, la liberté d’entrer via Internet directement en contact avec le monde entier ou presque.

Ce détournement des canaux de diffusion traditionnels par Internet engendre une communication ouverte, plus ou moins incontrôlable, instantanée et sans territoire. Ainsi, elle est elle-même obligée de changer de ton. Moins propagandiste, plus conversationnelle. Elle cherche à susciter le dialogue en tentant de le rendre plus positif et bienveillant. Il s’agit d’entraîner tout un chacun vers le « buzz », c’est-à-dire vers une diffusion large afin de porter le message le plus loin possible. Ici, la question des relais devient primordiale, car ce sont eux qui vont assurer la diffusion et il faudra trouver un moyen pour que ce passage s’effectue sans trop de déformation mais sans contrôle.

Des expériences ouvrent discrètement ce champ encore peu exploré. A la télévision, avec « Le deuxième écran » qui permet de complémenter les reportages diffusés durant le journal sur un smartphone, une tablette ou un ordinateur portable très souvent regardés aujourd’hui simultanément à la télévision. A la radio aussi avec « En ligne directe » qui interpelle le débat avec les réseaux sociaux sur une question quotidienne d’actualité, débat ensuite relayé avec des invités sur les ondes.

A travers l’évocation de ces quelques attributs du changement, on s’aperçoit à quel point la nouvelle communication explore de nouveaux formats de sens et de nouveaux processus de diffusion. C’est pourquoi, on parle désormais plus de « storytelling » que de messages. Selon Wikipédia, le « storytelling » est une méthode utilisée en communication basée sur une structure narrative du discours qui s’apparente à celle des contes, des récits. La forme du « storytelling » se prête mieux à la conversation qui échappe largement à l’émetteur de l’information pour emprunter un processus de diffusion qui se rapproche alors de la conversation du café du commerce.

Formaté sous une forme narrative, le message ou l’information tient mieux la distance de la déformation inévitable lors de sa diffusion et va ainsi se répandre de proche en proche dans une sorte de réseau immense de micro relais.

Relayer, c’est déformer sauf si l’information se trouve bien formatée dans la structure du récit.

Voilà, l’art de la conversation qui prend le dessus sur celui de la communication.

Examinons cette affirmation à partir de trois cas: celui des médias, des réseaux sociaux et des relations publiques.

Les médias

Dans le cas des médias traditionnels, c’est-à-dire hors du champ d’intervention d’Internet, la crise dite du journalisme n’est ni une crise conjoncturelle liée à un changement passager de l’évolution économique, ni structurelle qui correspondrait à un changement technologique ou à un nouveau modèle économique, non il s’agit vraiment d’une crise systémique. C’est le système qui change plus que les acteurs et leurs actions. La fin de l’asymétrie de l’information implique un changement de format de l’information et de son processus de diffusion.

Prenons un exemple. Le Prix Pulitzer a récompensé en 2010 pour la première fois une journaliste Internet de la rédaction du site américain ProPublica. La lauréate Sheri Fink, journaliste Web dans la catégorie « journalisme d’investigation » nous relate une histoire dans un grand hôpital de la Nouvelle-Orléans après le passage de Katrina comme une véritable expérience partagée.

Son reportage nous a fait découvrir petit à petit à travers des séries détaillées, les décisions de vie et de mort prises en urgence par les médecins épuisés et les conséquences liées à ce désastre humanitaire. Cet enchaînement de faits n’est pas offert sur un plateau mais se lit comme un script avec des rebondissements, des flashbacks et des répercussions judiciaires et humaines.

Cette évocation expérimentale rend caduque pour toujours l’article de presse traditionnel. Albert Einstein disait déjà que « La connaissance s’acquiert par l’expérience, tout le reste n’est que de l’information ». Il faut désormais s’y habituer: l’information est devenue connaissance. Les nouveaux outils développés à partir d’Internet ont transformé l’exhaustivité de l’information sur un sujet en s’appropriation et en partageant l’expérience. YouTube, Facebook, Google, Wikipedia, iPhone, iPad, etc. sont les nouveaux outils de ce nouveau pouvoir distribué. Ils affectent l’information en la transformant en une expérience susceptible de nous instruire réellement. Voilà un changement de système qui est en train de s’opérer activement.

En effet, les institutions nous ont d’abord transformé en consommateur-producteur, c’est-à-dire une sorte de consommActeur capable de court-circuiter les intermédiaires, mais elles nous ont simultanément transféré le pouvoir de construire nos propres expériences. De simples canaux de communication, ces plateformes nous muent maintenant en producteurs et vecteurs de contenus. Une intelligence collective avec des interactions multiples de membres connectés est née et se construit grâce aux nouvelles stratégies du Web participatif. Comme nous l’annonçait Marshall McLuhan, le célèbre théoricien des médias, nous transformons nos outils et ensuite ceux-ci nous transforment.

Les réseaux comme le partage de vidéos en ligne sur YouTube, de savoirs sur Wikipedia, de liens sociaux sur Facebook ou encore de photos sur Flickr illustrent clairement cette puissante métamorphose.

Les réseaux sociaux

Si le journalisme introduit de la connaissance alors les réseaux sociaux créent de la conversation. Basées sur des expériences partagées, les relations entre membres d’un réseau social s’apparentent davantage plus à une immense conversation qu’à de la communication. Chacun se raconte en détaillant ses expériences et chacun participe au récit de l’autre. C’est de ce type de conversation dont il s’agit.

Il est clair que lorsqu’une histoire globale entre en résonance avec ce fond conversationnel alors un « buzz » émerge. Tout le monde se met à commenter et à dialoguer sur cette narration, cette « story » commune et partagée.

Ainsi, il est schématiquement possible d’avancer qu’une histoire devient globale dès lors qu’elle quitte le champ du personnel, du réseau strictement réservé aux ami(e)s. Sur Facebook, chacun des « murs » devient alors le pan d’une muraille de l’actualité. C’est pourquoi il est aisé d’observer lorsque par exemple, survient un massacre dans une université américaine, que tous les « murs » personnalisés de Facebook se mettent à vibrer pour relater en même temps sous le coup de l’émotion, les réactions des internautes. Au fur et à mesure que la conversation s’emballe et se propage, elle devient globale. Il en est de même sur Twitter ou d’autres réseaux sociaux.

Donc subitement, des milliers de « petites » conversations souvent spontanées et parfois insignifiantes, deviennent sous la pression d’un événement ou d’une « story », une conversation planétaire comme le monde n’en avait encore jamais connue jusqu’alors.

Pour les institutions comme les États, les administrations, les entreprises ou les organisations de la société civile, la situation est devenue complexe. En effet, une information ou une rumeur qui serait véhiculée comme une « story » va prendre des proportions parfois démesurées sans que personne ne puisse ni la contrôler, ni la stopper. Il s’agit là bien d’une machinerie nouvelle capable de tout dévaster sur son passage. Cela a été le cas notamment pour les photos dégradantes de victimes prises par les soldats américains lors de la guerre en Irak ou en Afghanistan ou pendant le printemps arabe, les films amateurs qui ont relaté l’autre vérité.

Ce qu’il faut comprendre dans ces phénomènes de conversation via les réseaux sociaux, c’est à la fois leur capacité de mobilisation sans précédent et la force du « storytelling » qui est entrain de remplacer l’information traditionnelle dans nos sociétés modernes.

Les relations publiques

Que ce soit au niveau des collectivités publiques ou des entreprises privées, les relations publiques sont devenues au fil des ans, une fonction indispensable de la communication avec le grand public. Cette fonction s’était professionnalisée. Mais brusquement Internet et les réseaux sociaux ont changé la donne. Il est aujourd’hui difficile de constituer un message pour le grand public dès lors que ce dernier formate librement le sien à une échelle plus vaste.

Le domaine des relations publiques a cherché par tous les moyens à entrer en contact avec ces réseaux en ouvrant maladroitement des pages Facebook. Le résultat a été souvent décevant car leurs pratiques n’ont pas évolué. Il est toujours en train de communiquer alors que les réseaux sociaux dialoguent.

Toutefois, cette erreur d’appréciation a été dans certains cas corrigée et quelques tentatives de dialogue ont été amorcées. Mais en règle générale ce fut un échec et il suffit pour s’en convaincre de penser à la difficulté des dirigeants, y compris ceux de Facebook, d’entrer en conversation avec leurs millions de membres ou clients. On mesure alors l’ampleur du problème et du chemin à parcourir.

Il s’agit bien de reconsidérer totalement la question: « Communiquer n’est pas converser ».

Dès lors, que l’on accepte cet état de fait, il faut revisiter les théories de l’information et de la communication notamment celles de Claude Shannon et de ses pairs et favoriser celle par exemple, du « end to end ». Dès lors, il est crucial de considérer que la communication devient un mixage du contenu, de sa forme et de la relation comme le propose Paul Watzlawick de l’École de Palo Alto.

Dans la même optique, le format et le processus de la conversation doivent d’abord être pensés, mis au point avant même d’être offerts au dialogue. C’est là que peut aussi intervenir le concept de « storytelling », car il offre une forme relativement stable au récit.

Pour les administrations publiques, c’est évidemment un effort nouveau et important à fournir car elles n’ont quasiment jamais envisagé les choses sous cet angle. Qui dans l’organisation pense à la « story », nouvelle forme contemporaine d’entrer en dialogue avec les clients, les citoyens?

Ainsi, on peut avancer sans trop se tromper qu’une très grande révolution de la communication est en marche et que ceux qui n’en comprendront pas les tenants et aboutissants, risquent fort bien de le payer cher en terme d’image.

Xavier Comtesse, Avenir Suisse et Giorgio Pauletto, Observatoire technologique.
Texte paru comme article dans « Affaires Publiques »
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